农村撤点并校：十年后的纠偏

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 李国生 北京报道

    十年，一场大规模的撤点并校“运动”导致全国农村中小学减少近30万所，十年后，政府开始全面纠偏。
    国务院总理温家宝8月29日主持召开国务院常务会议，研究部署深入推进义务教育均衡发展和规范农村义务教育学校布局调整工作，原则通过《规范农村义务教育学校布局调整的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》要求严格规范农村义务教育学校撤并程序，确因生源减少需要撤并学校的，必须严格履行论证、公示、报批等程序，广泛听取学生家长、学校师生、村民自治组织和乡镇政府的意见，保障群众充分参与并监督决策过程。已经撤并的学校或教学点，确有必要恢复的应重新规划，按程序予以恢复。
    中国教育学会农村教育分会副理事长、北京师范大学教授袁桂林8月31日对《华夏时报》记者表示，这是中央政府第一次承认有过度撤并的问题，并开始全面纠偏。
十年狂飙
    2001年5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》）下发，《决定》将调整义务教育学校布局列为一项重要工作。就是这份文件，引发了其后十年的一场狂飙突进式撤点并校“运动”。
    本报独家获得的一份教育部基础教育司人员参与的调研报告显示，2001年到2009年，全国普通小学学校数由55.36万所下降到28.02万所，普通初中学校数由7.73万所下降到5.62万所，分别减少了49.4%和27.3%，共减少中小学校29.45万所，其中，小学学校数的下降幅度之大为历史罕见。
    “农村中小学布局调整有一定的必要性，一些地方的教育资源也确实得到了合理配置和优化，但是在调整过程中也出现了很多问题。”华中师范大学教授范先佐多年来一直关注着农村中小学布局调整，他在接受《华夏时报》记者采访时忧心忡忡。
    问题中最突出的就是学生上学路途遥远、险象环生，其次是大班额剧增、辍学率提高。“有些学生从家到学校往返要步行十几里甚至二三十里。有些地方虽然家和学校直线距离并不远，但是学生到学校要爬崎岖的山路，既费时又危险。”袁桂林说。
    范先佐和他的研究团队曾在2005年至2009年对中西部六个省区的撤点并校情况进行过专门的调研。调研结果发现，撤点并校后，农村学生平均上学的距离为4.8公里，66%的学生上学靠步行。44%的家长和25.6%的学生担心路远、不安全。
    为了解决路途遥远的问题，国家加大力度建设寄宿制学校。然而令人忧虑的是，在布局调整以后出现的大量寄宿制或半寄宿制学校，大都没有达到国家规定的办学标准，并由此引发了一系列问题。
    范先佐告诉记者，一些地方在学校布局调整工作中，采取的是指标式硬性摊派，许多学校没有学生宿舍，寄宿学生只能在一些临时搭建的简陋棚子或者教室里住宿。
财政困境
    一系列问题的背后，有地方政府对国家政策理解的偏差，也有财政体制变化后的待解难题。
    袁桂林认为，上世纪90年代和2002年实施分税制度和农村税费改革后，乡镇财政空虚，管理农村中小学校渐渐力不从心，教育管理开始实行“以县为主”的政策。面对网点太多、战线太长、成本太高的问题，县级教育行政部门管不过来，就产生了撤点并校的冲动。
    据东北师范大学农村教育研究所所长邬志辉透露，“从2001年开始，财政部设立农村学校布局调整奖励专款，一年拿出10个亿来支持撤点并校，要连续下拨6年，实际上到2005年的时候，才意识到有点儿控制不住了。”
    由过去的乡镇政府和当地农民集资办学，改为由县级政府举办和管理，教育经费纳入县级财政，但由于投入机制没有建立起来，资金投入出现“空当”，导致农村义务教育投入普遍减少，基本办学条件得不到保证。特别是中西部地区贫困县基本属于吃饭财政和教育财政，教育经费在财政投入中占有重要分量，因而影响也就更大。
    一项研究结论显示，农村税费改革导致全国教育每年减少收入200亿-300亿元。
    那么布局调整是否缓解了经费不足的问题呢？调查中记者了解到，经费不足仍是布局调整后的主要障碍，学校布局调整后，寄宿制学校建设主要由国家下拨的寄宿制学校建设资金和县级政府的配套资金解决，但许多地方施工队还要垫付一部分钱，导致地方政府欠了不少外债，最终只能依靠县级政府财政和上级资金解决，有的地方至今外债还没有还完。
    一方面是资金短缺，另一方面却是浪费。据袁桂林教授透露，2004年，教育部提出建设“农村学校寄宿制工程”，投入100个亿，但由于管理不善，配套设施不全，寄宿制所需要的工作人员没有相应的财政保障，许多学生不喜欢寄宿，导致了一些宿舍闲置现象。
    “更重要的是，完善的校车与寄宿制是保障学校布局调整的两条腿，应当同等对待，然而校车却一直没有得到重视，这条腿一直太短。直到去年发生了系列校车事故，这一问题才引起重视。”袁桂林教授说。   
恢复须谨慎
    “去年多起校车事故的发生对《指导意见》的出台起到了主要的推动作用。”一位接近教育部的专家说。
    《指导意见》在原有的基本精神基础上，细化了很多内容。比如，提出农村小学1至3年级学生原则上不寄宿，就近走读上学；小学高年级学生以走读为主，确有需要的可以寄宿；初中学生根据实际可以走读或寄宿。原则上每个乡镇应至少设置1所初中，3万人口以上的乡镇可设置2所初中；人口相对集中的村寨，要设置村小学或教学点；人口稀少、地处偏远、交通不便的地方，应保留或设置教学点。
    对于这些具体内容，袁桂林教授认为，“有一些新意和好处，比过去有进步”，但“也有些问题没有说清楚，比如一些村小学和教学点如何来恢复”？袁桂林指出，恢复村小学和教学点涉及土地、建筑、经费、规划等一系列问题，这是教育部一个部门难以实现的。
    本报记者从教育部获悉，《指导意见》原则通过后还要继续完善，并经过相关部委会签。
    国家教育发展研究中心副主任韩民在接受本报记者采访时表示，纠正学校撤并中出现的偏颇，恢复一些学校和教学点要付出一定成本，因此，教育资源配置要作好相应准备。首先，地方政府要对基层的真实情况了解透彻；其次，要考虑如何保障校舍、教学设备和教师的稳定收入。对人口稀少、交通不便地区学校在资源配置上要有倾斜政策，否则就很难实现可持续的发展。

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